Blog de Héctor Santcovsky

un blog para reflexionar sobre política, sociedad y retos de futuro

18/1/12

EL PAPEL DE LAS DINAMICAS DEL TEJIDO SOCIAL EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Durante los últimos años los expertos sobre temas del sector público y de los grandes organismos internacionales han venido planteando, desde diversas perspectivas, un conjunto de problemas respecto a la evolución de las políticas prestatarias de servicios desde el Estado. Entre las diversas causas que generaron los interrogantes sobre el funcionamiento actual, emergían problemas relevantes que afectaban desde la tendencia incrementalista de los presupuestos dedicados los servicios de naturaleza social – seguramente generado por nuevas necesidades de la sociedad - hasta el concepto de eficacia y eficiencia en las prestaciones que se realizaban. Por otro lado, se observaba la necesidad de dar un mayor protagonismo de la propia población en el devenir de los procesos, como una de las medidas que permitirían reducir las incertidumbres y modificar las relaciones entre Estado y ciudadanía, a través de las articulaciones desde la sociedad civil y los tejidos sociales existentes en los procesos informativos o de elaboración y producción de servicios, cualquiera sea su forma: participación, consulta, gestión concertada, desconcrentración, etc., modelos que han entrado de pleno en el debate sobre aquello que se ha dador por denominar nuevos modelos de gobernanza.
Nadie puede dudar que esta realidad es consecuencia de las transformaciones significativas y de diverso calado y profundidad que afectan a las tres dimensiones de organización de la sociedad: El Estado, el Ámbito de la Producción e Intercambio de Bienes y Servicios que concurren competitivamente en el Mercado, es decir el mundo de la Empresa -, y la Sociedad Civil y, por ende, a la intersección entre ellos tanto en la esfera relacional, como la de concertación, como la de adjudicación de roles y funciones dentro de la producción y prestación de servicios. La reivindicación de un Estado más modesto - lo cual no quiere decir más débil - de un Mercado “mas humano” y de una Sociedad Civil más participativa está en el núcleo de este debate.
En otro sentido, junto a este marco coexisten los grandes problemas que conforman los escenarios de prestación de los servicios desde cualquiera de los tres ámbitos enunciados, y en particular hay una serie de factores que inciden directamente en la problemática en cuestión, en particular la “globalización” con el creciente efecto de la reducción de la capacidad del individuo, los grupos o las pequeñas comunidades en los procesos decisionales de todo tipo. Este hecho transforma la mirada sobre el problema, provocando la necesidad de construir un espacio que permita combinar políticas reales y factibles, donde prime una atención prioritaria a los principales problemas de los individuos, grupos y comunidades, y donde lo local/micro-regional cobra un papel central en la evolución de las políticas públicas, ya producidas por el propio Estado, ya concertadas con el sector privado, sea o no lucrativo .
En cualquier caso, ya sea por la transformación del sentido y contenido de los servicios atendidos los cambios del entorno, ya por los factores estructurales de las emergentes formas de organización social y económica, ya por la necesidad de encontrar nuevos paradigmas de legitimidad desde los poderes públicos, la evolución y desarrollo que se da hoy día en la administración pública y en la sociedad civil en todos los países de Occidente, está determinado por una voluntad de caminar hacia unas organizaciones más eficaces, eficientes, rentables, efectivas y que ataquen y resuelvan los problemas centrales que las sociedades tienen, optimizando los escasos recursos, dando mayor protagonismo a la ciudadanía y a los agentes que actúan en tareas de mediación de todo tipo, y acercando los procesos a la sociedad y las comunidades que la conforman, tal como se expresa en el sentido de gobernanza que se mencionó anteriormente.
Así pues, tal como señala Luis Aguilar el enfoque de la gobernanza en el contexto apunta a la conveniencia de un nuevo proceso directivo de la sociedad en el que el gobierno es un agente de dirección necesario pero insuficiente, y que muchos de los procesos requieren la concertación y la complicidad de otros actores, en particular el propio tejido social.
En un sentido complementario Brugué, Gomà y Subirats , aportan que la evolución del Estado contemporáneo se producen en un contexto en el que se dan procesos simultáneos de localismo y globalización, la cual cosa también pone de relieve un escenario complejo. Así pues, en este nuevo entorno “las capacidades de gobierno dependen de las relaciones que se establecen con una red de múltiples actores públicos y privados. La nueva governance, por lo tanto, responde a la complejidad del momento asumiendo y provocando una doble complejidad: operar desde la interacción vertical (multinivel) y desde la incorporación de un número creciente de actores (red)” y en palabras de Llamazares y Marks (1999) citado por los autores mencionados anteriormente el gobierno se conforma como “un sistema en el cual los distintos niveles institucionales comparten, en lugar de monopolizar, decisiones sobre amplias áreas competenciales. Más que a una dominación uniforme por parte de los Estados centrales, estamos asistiendo a la emergencia de un patrón altamente variable, y no jerárquico, de interacción entre actores diversos en diferentes áreas de políticas”.
En este sentido es muy interesante recoger la opinión de la Federación Española de Municipios y Provincias que en su “Agenda de Participación” recoge que “el gobierno de nuestras comunidades, de nuestros pueblos y ciudades no puede realizarse hoy de manera lineal, simple y homogénea. Las necesidades de esas sociedades complejas y las demandas de una ciudadanía cada vez más exigente y consciente de sus derechos exigen la actuación de gobiernos relacionales que promuevan el debate social para la articulación de las diferentes visiones existentes en respecto de las políticas públicas. La mirada poliédrica, desde diferentes ángulos, recogiendo aportaciones desde los diferentes actores e intereses sociales, debe sustituir la mirada única y uniforme que no puede ser eficaz en un contexto de flexibilidad y cambio permanente como el que se vive en los municipios de la sociedad postindustr¡al”.
En ese sentido un gobierno desde la complejidad exige que viviremos modelos de fuerte interdependencia entre actores, con posiciones relaciones y estructuras de relación y participación diversas a las que tradicionalmente se han planteado.
Por otro lado nadie duda de la imprescindible necesidad de cooperación entre los sectores público y privado - sea de naturaleza lucrativa o no lucrativa - para la resolución de los problemas en el marco de estrategias de desarrollo y mejora de la calidad de los territorios donde se interviene. En el campo de las políticas sociales, comunitarias, de prestaciones directas de servicios a la ciudadanía, y con fuerte componente participativo, como las que aquí nos interesan, las ONG’s, los actores sociales, y los stakeholders pueden brindar un valor añadido, más aun teniendo en cuenta la necesidad de contar con las potentes redes de solidaridad y ayuda mutua que representan los tejidos sociales, y la garantía de superar las carencias y contradicciones de la democracia, en particular en la separación existente o latente, tan expresada por los “media” y la opinión pública, entre la clase política y el pueblo , en ese fenómeno reciente que se está dando por llamar desafección, y como bien señala en un interesante ensayo Alain Minc , con notable influencia en los procesos de construcción de alianzas de diversos sectores delante de diversas realidades de la “res pública”, con directos e inequívocas repercusiones en los procesos de legitimación de la política.
Es indudable que la mayoría de los retos actuales necesitan ser gestionados a través de nuevos modelos de responsabilidad social. Gobernar participativamente, gobernar de manera relacional, gobernar en red, no es nomás una concesión de un nuevo “neo iluminismo político” para ser políticamente correcto. Es que no asumirlo así puede generar desde soluciones incompletas, hasta déficit de práctica democrática.
En ese sentido este conjunto de factores que contextualizan el proceso actual es el resultado del debate que se desarrolla alrededor del problema presentado en la prestación de servicios, a través de dos conceptualizaciones que irrumpen sobre la cuestión expuesta: crisis del modelo hasta hoy implementado, y emergencia de un nuevo paradigma de organización de los servicios.
En ese marco nos referimos al problema que nos preocupa, ya que la administración pública, al menos en su dimensión prestataria de servicios, es quien vive una de las crisis de modelo y cambios de paradigmas más evidentes , que se traduce en un consenso general respecto a la necesidad de abordarla, aunque no siempre con los mismos diagnósticos y similares soluciones, pero con causas comunes: sobredimensionamiento de las estructuras de los gobiernos, encarecimiento progresivo de los servicios, crisis de la capacidad recaudadora, cuestionamiento de la eficacia y eficiencia del modelo, obsolescencia de procedimientos, efectivos y recursos materiales y humanos , etc.
La emergencia de la necesidad de nuevos modelos de intervención, o al menos de acciones que respondan más coherentemente a nuevos comportamientos sociales que requieren otras respuestas, exigen de la administración una posición proactiva, que le permita repensar su acción, sus estrategias de actuación, los niveles de concertación y consenso con el sector privado – en particular el no lucrativo -, su actitud respecto a las voluntades cívicas articuladas, etc., por poner algunos elementos significativos de los rasgos principales de este nuevo posicionamiento.
Sin embargo, no se ha de tomar la crítica a los sistemas actuales a la ligera, someterse a enunciados vagos de contenidos y de alto valor demagógico, y dejarse llevar por las ventiscas neoliberales – más precisamente llamadas neoconsevadoras - de finales de la década pasada y principios de ésta que ponían en cuestión todo el modelo de servicio público, sin ver realmente los alcances efectivos de responsabilidades y necesidades, y que en muchas de las experiencias implementadas solo profundizaron las desigualdades sociales, fortaleciendo posturas estatalistas o intervencionistas, como elemento reactivo. Pero esta reacción no es óbice para defender lo contrario. En cualquier caso dos conclusiones son claras:
• Se necesita unos servicios más eficaces, eficientes y precisos, pero en el marco de un Estado más modesto y menos intervencionista, que aprovecha la oportunidad que da la relación e interacción con otros actores, y en cualquier caso desde la perspectiva de gobierno en red, sin por ello eludir las responsabilidades intransferibles por imperativos no solo legales, sino también por opciones y voluntades políticas e ideológicas.
• Se puede y debe contar con el sector no público en la resolución de los problemas, y en el caso de las políticas sociales o de naturaleza prestataria de servicios básicos, contar con la sociedad civil bajo el principio de eficacia y eficiencia como resultado real del proceso, siempre que garanticen los principios de igualdad en el acceso, cohesión social, transparencia en el control, eficacia en la acción, equidad, etc. En cualquier caso también existen un número muy importante de defensores a ultranza del modelo de prestación de servicios directamente desde el sector público que alegan, con mucha razón, que la tarea principal es reformar y modernizar la administración y no externalizar o desconcentrar servicios “per se”. Que con otros modelos de gestión el Estado puede ser tan o más eficiente, y en cualquier caso más equitativo que el sector no lucrativo, y por descontado del empresarial privado.
Se complementa esta aproximación, en este marco, con dos de las conclusiones más evidentes referidas al ámbito local o más próximo a la ciudadanía y la prestación de servicios, que es recomendado por la mayoría de los expertos y autoridades :
• Los servicios han de aproximarse al medio donde se encuentran la oferta y la demanda, y en ese contexto el municipio y las regiones tienen un rol fundamental y todas las energías han de caminar hacia ese vector de fortalecimiento institucional de las políticas de proximidad.
• Partiendo del principio que se ha de velar por el cumplimiento de unos servicios imprescindibles, con tal de garantizar la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, y por el derecho a un bienestar de derechos fundamentales para el buen ejercicio de la propia democracia no necesariamente éstos – los servicios - han de ser producidos por las propias administraciones, sea cual fuere, sino partir del hecho de poder contar también con otros posibles proveedores, desde una hipótesis que tiene presente no solo el principio de acceso a la prestación, sino también el de eficacia y eficiencia. Así pues, se puede dar el caso que en determinados servicios la sociedad civil, entendida tanto en su vertiente altruista como de tercer sector, ha demostrado o potencialmente encierra una razonable capacidad o al menos idoneidad, para la gestión de determinados servicios que podrían ser concertados desde las administraciones locales , o iniciados por éstas y progresivamente transferidas a modelos innovadores de concertación .
Pero esta observación no es un cheque en blanco para la desreponsabilización, el desentendimiento, la desregulación o la delegación/desconcentración arbitraria de provisión de determinados servicios. Se ha de insistir en el hecho que no es una definición “a priori”, tanto por el hecho del sentido de vislumbrar la real capacidad de desarrollar un servicio público, destacando si existen o no obstáculos, y, por otro lado, teniendo en cuenta que las organizaciones de la sociedad civil también tienen dificultades de diverso orden, que muchas veces las ha abocado hacia actitudes corporativistas y poco solidarias con el entono amplio en el que se encuentran.
Es por eso que este esbozo o principio de definición, donde se reconoce la posibilidad de nuevos modelos en la provisión de políticas públicas, no puede ni debe obviar que la relación entre Estado y Sociedad Civil no ha sido fácil a lo largo del tiempo. La historia que les ha relacionado está jalonada por actitudes singulares que han ido de la concertación al rechazo, del diálogo al enfrentamiento, de la colaboración al divorcio, y también se ha operado en sentido contrario en muchos períodos de esta difícil relación. No podemos eludir el juicio que confirma que la administración, en muchos aspectos, ha vivido embebida en una actitud soberbia, formalista, burocratizada y reactiva, y la sociedad civil, en cualquiera de sus líneas ideológicas - de referente religioso, político, ideológico, sindical, comunitario, sectorial... - ha sido, en muchos aspectos, una plataforma que ha ido más allá de sus propios objetivos con actitudes de desconfianza, rechazo, deslegitimación o simplemente exigencia sin ofrecer contrapartida, o ha asumido posturas corporativistas o defensoras de su privilegios como instituciones, más allá del fin que pretendían prestar, y en muchos casos con posiciones francamente demagógicas.
Pero la oportunidad histórica, por la crisis de todas las esferas de la sociedad, es la que nos permite vislumbrar nuevas expectativas. En ese contexto la emergencia de los nuevos movimientos sociales (nms) , y la aparición en el campo de la modernización de la administración de la nueva gestión pública (ngp) son las dos corrientes que han sacudido severamente a ambas instancias, y producen un original efecto que provocará un nuevo escenario de relación, donde la mediación, la concertación y la colaboración, con un panorama posiblemente más estricto, pero no por eso menos eficaz, y seguramente más transparente, sustituirán a las formas anteriores de relación. En ese debate se inscriben también con plena vigencia la construcción de nuevos modelos de gobernanza y el progresivo papel que tendrá la accountability en los sistemas de control, participación y legitimación de las políticas públicas.
Es importante tener presente aquello que caracteriza las posibilidades del encuentro de administración y sociedad civil para el desarrollo de servicios. Desde el Estado, o más propiamente desde los gobiernos locales y regionales, encontramos, entre otras razones, las siguientes.
• Necesidad de optimización de recursos y medios sin cargar los presupuestos actuales.
• Necesidad de aplicar principios de subsidiariedad en la gestión de determinados proyectos.
• Precisar la demanda con la participación de los potenciales usuarios en la definición y gestión.
• Buscar criterios de reducción de costes, sin hipotecar al calidad de los resultados.
• Dar vías a la participación de los diversos sectores implicables en los procesos.
• Fortalecer los mecanismos de consenso, concertación y participación de los administrados, y de los actores articulados.
Desde la sociedad civil encontramos:
• Un proceso de aumento de ideologías y de actitudes "participativas", que llevan a la población a reivindicar los derechos democráticos existentes, para naturalizar en el propio fin los objetivos de la intervención..
• El uso creciente de formas no tradicionales de participación política, como medidas de nuevas formas organizativas de las voluntades desde el tejido social.
• La emergencia de exigencias de servicios y actitudes innovadoras para con el sector público, más allá de temas de reivindicación estrictamente políticos.
• Un fuerte proceso de “despolitzación” bien entendida de las organizaciones sociales, que ya no se ven como el apéndice, el “frente” de masas, o la “intervención entrista” de movimientos de naturaleza política, ideológica o religiosa, en un proceso similar al que vive el sindicalismo europeo mediterráneo, de progresivo desprendimiento de los partidos que les entendían como correas de transmisión .
Sin embargo, no hemos de olvidar que esta necesidad de participación, como acertadamente señala Claus Offe , se debe al profundo cuestionamiento moral y efectivo de la intervención del Estado, rayando a veces alguna de las críticas la exigencia de una transferencia completa, y sin contraparte ni control, de las funciones y responsabilidades del gobierno hacia la sociedad civil.
Aun así no hemos de obviar, como señala el autor en el mismo trabajo, que las asociaciones también viven una situación revulsiva con una ausencia del fortalecimiento de la democracia interna de la asociación, que se traduce en el sometimiento de los objetivos de la institución al aparato de funcionarios de la entidad. Como bien dice Offe “el ansia de poder y de estatus de los funcionarios (de las asociaciones) les lleva a plantear reivindicaciones militantes y a poner en práctica tácticas que van más allá de los límites de sus atribuciones representativas y a las que se opondrían los simples miembros dotados de sentido común si estuviera en su mano el hacerlo” .
Por lo tanto se ha de ser consciente que el entorno no es simple, y ni todos los problemas los tienen los gobiernos, ni todas las soluciones están en la sociedad civil, ni el sector privado. Se ha de precisar la relación entre ambas, y en muchos casos entre los tres sectores, y en el marco de su evolución observar las potencialidades y dificultades que presentan.